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    行政拘留中的法律问题及法律分析

    作者:北京拆迁律师 发布于:2019/12/6 17:35:02 

    【基本案情】

    雷先生房屋2013年因城中村改造被非法强拆,至今未获得任何补偿。在提起行政诉讼后被法院认定为非政府行政行为,系拆迁公司所为。

    雷先生又提起刑事诉讼,要求公安部门立案受理,追究强拆刑事责任,但公安机关既不立案也拒不出具不予立案通知书。

    雷先生向检察院申诉未获回应。

    雷先生提起自诉也被法院以案件不属于自诉范围为由不予受理。

    至此,雷先生在合法权利遭受侵犯并一直得不到基层政府合法解决的情况下,不得不去北京依法上访,寻求上级政府帮助解决。

    在北京警方出具《训诫书》之后,雷先生被地方政府以违反《治安管理处罚法》被行政拘留15天,雷先生对此不服提起行政诉讼,本案正在审理中。

    这样的事情早已是屡见不鲜。在《劳动教养管理条例》尚未被废止前,地方政府对于到北京上访采取的是劳动教养的方式进行管制,《劳动教养管理条例》被废止后,地方政府采取了行政拘留+刑事拘留的方式对上访进行管制。那么,“北京上访,地方拘留”是否合法?有些事情需要厘清。

    【法律分析】

    一、只有违反《信访条例》的行为才能被认定为“违法”,也才有处罚的事实依据。

    在信访过程中,只有违反《信访条例》第十八条、第二十条规定的行为,才能依据《信访条例》第四十七条规定作出相应的处理。

    因此,要确认“违法”就应当明确行为人实施的具体行为属于法律禁止的行为。法院只有在对雷先生存在违反《信访条例》第十八条、第二十条规定,应受治安管理处罚的行为事实查明的基础上才能作出裁判。

    二、《训诫书》不能证明存在违反《治安管理处罚法》、《信访条例》的行为。

    “训诫”既不属于《行政处罚法》第八条规定的八类行政处罚之一,也不属于《治安管理处罚法》第十条规定的四类治安管理处罚之一。

    因此,北京警方作出的《训诫书》,并不能证明行为人存在违反《治安管理处罚法》、《信访条例》规定,应受治安管理处罚的违法行为。

    本案中,仙桃市公安部门认定雷先生寻衅滋事的证据,只有北京警方出具的一份《训诫书》,但该《训诫书》并未具体明确雷先生在何时、何地,实施了何种应当受到治安管理处罚的扰乱公共场所秩序行为的事实。

    仙桃市公安部门也未提供其他证据证明:北京警方依法认定雷先生存在违反《信访条例》第十八条、第二十条规定,应当受治安管理处罚的非法信访行为。

    仙桃市公安部门也未提供其他证据证明:北京警方已认定雷先生的行为构成违反治安管理规定,应受治安管理处罚。

    仙桃市公安部门也未提供其他证据证明:北京警方对雷先生构成违反治安管理行为依法采取必要的现场处置措施,给予治安管理处罚的事实。

    法院对雷先生是否存在违反《治安管理处罚法》第二十三条规定,应受治安管理处罚的行为事实并未查明。

    三、地方公安机关对发生在北京的违法行为,依法不享有行政(治安管理)处罚权

    《治安管理处罚法》没有关于治安管理管辖权的规定,根据《治安管理处罚法》第三条规定,“治安管理处罚的程序,适用本法的规定;本法没有规定的,适用《行政处罚法》的有关规定。”

    根据《行政处罚法》第二十条规定,“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。” 

    根据《信访条例》第四十七条第二款规定“……构成违反治安管理行为的,由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚……。”

    《行政处罚法》第二十条、《治安管理处罚法》第七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条都明确规定了行政(治安)处罚管辖权。

    因此,查明并确认违法行为发生地,对确认行政机关依法行使治安管理行政管辖权有重要的法律意义,并对最终确认行政机关是否行政违法有重要的法律意义。

    本案雷先生在北京的违法行为不应当由地方警方管辖,地方警方根本没有证据证明,北京警方根据《公安机关办理行政案件程序规定》将案件移交地方警方处置的《移交函》;地方警方在没有北京警方案件移交的情况下,对雷先生在其行政管辖权以外的行为行使行政权力,属于超越职权管辖范围的违法行政行为。

    另外,即使地方警方有北京警方的《移交函》,也不符合《行政处罚法》第二十条的规定。根据《立法法》的相关规定,《公安机关办理行政案件程序规定》既不是法律,也不是行政法规,而只是公安部部门规章,不应当作为治安管理处罚行政管辖权依据。

    四、根据《治安管理处罚法》作出《行政处罚决定书》系适用法律错误。

    根据《立法法》第九十二条关于“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。”遵循《立法法》确立的“特别规定优于一般规定,新规定优于旧规定”的司法原则,结合本案而言,《治安管理处罚法》、《行政处罚法》均是同一个部门制定的法律,《治安管理处罚法》属于特别规定和新规定,《行政处罚法》属于一般规定和旧规定,应当优先适用《治安管理处罚法》。

    根据《治安管理处罚法》第三条规定,“治安管理处罚的程序,适用本法的规定;本法没有规定的,适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”《治安管理处罚法》第九十六条、第九十七条对治安管理处罚的程序有明确的规定。

    结合本案而言,地方警方依据《治安管理处罚法》认定雷先生的行为构成违反治安管理法律规定,应受治安管理处罚,但在《治安管理处罚法》第九十六条、第九十七条明确规定治安管理处罚程序的情况下,适用《行政处罚法》的处罚程序,不是依法作出和送达《治安管理处罚决定书》,而是作出和送达《行政处罚决定书》,显然,地方警方的治安管理处罚程序违法,适用法律错误。

    【各方说法】

    一、不能把上访人员当维稳对象

    不能简单把信访与维稳等同起来,更不能把上访人员当作“维稳对象”,这是与法规规定相悖的。

    关于信访和维稳的关系,他表示,信访工作通常讲三句话,第一句叫“切实维护合法权益”,这是第一位的任务,是信访工作的核心;第二句叫“及时反映社情民意”,这是信访工作发挥参谋助手作用的体现;第三句叫“着力促进社会和谐”,通过解决信访矛盾和问题,增加社会和谐因素。

    信访”与“维稳”是既有联系又有区别的。从工作理念上看,信访的实质是维护权利,这是维护稳定的基础,而维稳的实质是通过维护社会稳定来达到维护权利的目的。从这个意义上讲,两者具有一致性。

    从工作方法上看,信访工作主要是通过倾听群众呼声,来了解群众疾苦、解决群众困难,这一点与“维稳”是有区别的。不能简单把信访与维稳等同起来,更不能把上访人员当作“维稳对象”,这是与法规规定相悖的。

    二、截访就是违法,司法机关必须严惩不贷

    我们知道,作为一个十几亿人口的大国,特别是处于社会转型期的今天,各种矛盾的出现是十分正常的,一些矛盾在当地难以得到处理,向上一级反映也是合法的渠道,可我们的一些地方官员在错误的政绩观指导下,未能很好地解决群众的问题而引发群众与政府间的矛盾,却又不愿意将本地的问题暴露出去,就一味地采取“截访”、“拦访”措施,甚至威胁上访者,从而激化上访者和政府间的矛盾。换句话说,“截访”、“拦访”的力度越大,说明地方政府的心里就越是有鬼。

    出现“截访”、“拦访”问题,也证明了当前群众上访的渠道极不顺畅,群众的一些问题难以解决并且没有说话的地方。

    目前人民群众有冤上告到国家信访局,都是转回当地查处,致使乡村官员乡匪村霸有恃无恐地欺压百姓。有些地方官员说道,你别说告到北京,你告到联合国去我也不怕,最后还得转回来当地查处。信访,应该是群众和政府沟通的一座桥梁,是化解社会矛盾的一件利器。“截访”、“拦访”与国家设立信访机构的初衷格格不入。地方政府对上访者“截访”、“拦访”不但花费巨大,还造成了矛盾的积累,堵塞民意通道。只要能“以人民为中心”认真工作,不是“拦”“截”而是“护”“疏”,就没有解决不了的问题。


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