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    全面梳理:违章建筑的时间节点

    作者:北京拆迁律师 发布于:2020/3/17 14:08:59 

    顾名思义,违章建筑这个词本来出现在有法可依有章可循之后,换句话说,在无法可依无章可循之前,任何建成的建筑物都不能称之为违章建筑。比如明清故宫,在建设之初一定是没有建设规划许可证的,我们不能说故宫就是违章建筑可以强制拆除,因为法不溯及既往。

    可是,老百姓经常发现以前建的房子,在多年以后被政府部门告知说是违章建筑,需要拆除,这究竟是怎么回事呢?

    违章建筑的问题因历史原因,城乡二元结构等呈现出复杂性,所以首先需要厘清的是每一个时间节点的法律规定,这对违章建筑的认定至关重要。本文律师将带您全面梳理各个时期的相关规定,以便当事人能更好地维护自己的权益。

    必须清楚的是,我国关于规划方面的法律制度,对城市和乡镇是用二分法的管理模式,即对于城市规划区内和不属于城市规划区的乡镇适用不同的办理程序、不同的执法部门、不同的规划许可要求等。这种二分法的管理制度,是从上世纪80年代开始,从城市到乡村,逐步建立,逐步严格,按照城市比乡村更严格的立法思路构建起来,并最终统一体现在《中华人民共和国城乡规划法》中。

    一、城市规划区内的建设活动的规划要求

    最早出台的是城乡建设环境保护部于1983年6月4日发布的《城镇个人建造住宅管理办法》,从鼓励城镇居民建造住宅出发,要求城镇个人建造住宅,必须经城市规划管理机关审查批准,发给建设许可证后,方可施工。也因此,很多城市居民和城镇居民的住宅房屋,基本上都持有相关的许可文件或产权证明文件。也因此,在1983年6月4日之前个人所建住宅,不构成违章建筑。

    1984年1月5日国务院发布了《城市规划条例》,依然是针对城市建设的规划管理,要求在城市规划地区内的所有建设活动,都必须向城市规划主管部门提出建设申请,发给建设许可证后方可施工。未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物,属于违法建筑物。

    也就是说,在城市规划区内,在1984年1月5日之前,除个人住宅以外的其他建筑,虽未取得城市规划主管部门核发的建设许可证,但因该条例不溯及既往,故不宜认定为违法建筑。

    1990年4月1日施行《城市规划法》,针对在城市规划区内,未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物,属于违法建筑物。但改正后保留的建筑物,不应认定为违法建筑物。

    也就是说,1984年1月5日《城市规划条例》实施以后,在城市规划区内,根据该条例的规定属于违法建筑物,但具有职权的机关责令改正后保留的建筑物,亦不应再认定为违法建筑物。

    2008年1月1日起施行《城乡规划法》,规定在城市规划区内,违法建筑包括以下几种情形:(1)未取得《建设工程规划许可证》进行建设的建筑物和构筑物。(2)擅自改变《建设工程规划许可证》规定的内容进行建设的建筑物和构筑物;(3)擅自买卖、转让《建设工程规划许可证》或利用失效《建设工程规划许可证》进行建设的建筑物和构筑物;(4)将批准的临时建设工程改变成永久性、半永久性建筑物和构筑物;(5)不按规定期限拆除的临时建筑物、构筑物;(6)其他违反城乡规划进行建设的建筑物和构筑物。

    二、关于乡镇建设活动的规划要求

    对乡镇建设活动的管理始于国务院1982年2月13日发布《村镇建房用地管理条例》。

    也就是说,该条例发布前就已存在并保留至征收时的建筑物,虽没有经公社管理委员或县级人民政府批准,但亦因该条例不具有溯及既往的效力,故不宜认定为违法建筑。

    1987年1月1日起施行《土地管理法》,该法规定,1987年1月1日以后,县级人民政府批准农民占用土地所建的住宅和乡(镇)村企业使用集体土地所建的建筑物,一般应当认定为合法建筑。但乡级人民政府批准,农村居民使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地所住宅,亦属合法建筑。

    1993年颁布的《村庄和集镇规划管理条例》,这是我国村镇建设的基本法规,但随着城乡统筹发展持续推进,《城乡规划法》、《物权法》等一系列与村镇建设直接相关的法律法规相继出台或修订,相互之间的衔接适用有待进一步完善。

    根据《村庄和集镇规划管理条例》,针对农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的,应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请,经村民会议讨论通过后,对不占用耕地的,由乡级人民政府批准即可。

    根据《村庄和集镇规划管理条例》,兴建乡(镇)村企业,必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件,向县级人民政府建设行政主管部门申请选址定点,县级人民政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后,建设单位方可依法向县级人民政府土地管理部门申请用地,经县级以上人民政府批准后,由土地管理部门划拨土地。 

    根据《村庄和集镇规划管理条例》,对于在村庄、集镇规划区内,“未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设,严重影响村庄、集镇规划的,由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;影响村庄、集镇规划,尚可采取改正措施的,由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正,处以罚款。”

    2004年8月28日修改《土地管理法》之后规定,县级人民政府批准农民占用土地所建的住宅或乡(镇)村企业使用集体土地所建的建筑物为合法建筑;涉及占用农用地的,须经省级人民政府批准,未经省级人民政府批准的为违法建筑;乡级人民政府不再有批准权,其批准所建的住宅,应为违法建筑。

    也就是说,这一时期的法律法规并没有需要办理乡村建设规划许可证的要求,但有符合规划和报批报建的要求。

    也就是说,对于2008年以前的农村建房,只有严重影响村庄、集镇规划的才需要限期拆除,并非一律拆除。

    也即是说,2004年到2008年期间,经乡级人民政府批准所建的住宅,应为违法建筑。

    2008年《城乡规划法》实施以后,明确乡镇建设需要办理乡村建设规划许可证。

    三、交叉问题的处理:即对纳入城市规划区的未完成征收的集体土地上的建设问题

    对规划区内未征收土地上,农村居民使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地所新建的住宅,一般先报乡镇人民政府,经过初步审核后,报有关规划部门审批,如果乡镇人民政府,在申请表上,写明同意报城市规划部门的,不能认定为批准。只有等到城市规划部门颁发规划许可证后,才能认定为批准。如果乡镇人民政府在申请表中,写明批准建设,此时应当认定为越权批准,批准行为仍然无效。

    如果需要征收城市规划区内的集体土地,被征收的原农村居民对房屋仍享有所有权,在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行以后,可以参照该条例的补偿方式和标准进行安置补偿。

    四、关于违法建筑应否补偿的问题

    如果系通过伪造申请材料、行贿等违法手段获取批准建设的房屋,属非法获利,不受法律保护,对此类违法建筑,不应当给予补偿。

    如果系行政机关批准行为违法,应当承担赔偿责任,这里的赔偿责任与行政补偿责任基本相当。

    总之,对农村无证房的认定,由于历史遗留。政策执行等原因,农村建房长期管理较松,产权管理不到位,致使农村出现很多无证房屋。对于未取得乡村建设规划许可的建筑不应一概认定为违法建设并责令限期拆除,不予补偿,政府应当组织有关部门依法进行调查后作出相应处理。


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